方管系列

  我国超大城市治理以城市功能调整与数字化发展为背景。结合数字技术，超大城市在智慧城市系统外，增设了主动捕获群众诉求的社情民意平台，形成党政主导与基层群众诉求驱动、自上而下与自下而上双向的政策过程新循环。在这一政策过程中，技术参与改变了政策系统的信息输入与反馈机制，由群众、社会团体输入的民意反馈扩展了定义政策问题的主体。围绕秩序、发展、服务、参与、系统效能五个维度的政策问题，数字时代超大城市治理从人的需求出发，在政策系统中建立了多层次的协同、协商、参与机制，有着集中与分散结合、集中与民主结合、上下互动的特点，平衡了城市公共资源分配与公共服务供给的效率导向，彰显了公正与民主的城市价值。

  王阳亮，中国社会科学院大学政府管理学院、中国社会科学院政治学研究所公共管理研究中心

  城市的产生是一个人口与生产生活要素不断聚集的过程。农业人口向工业和城市转移，城市人口和产业再向城市中心区集聚。这种集聚既是人口在地理空间中的转移，也是社会阶层的流动与分化，影响着公共服务与资源的流向。

  中国城市化的经济社会条件、治理体制都与国外城市理论的经典模式不一样。相比于西方发达国家，中国城镇化进程具有“多阶段共存”和“时空压缩”的特点。很多社会矛盾和问题被压缩在一起，并在加快速度进行发展的城市中反映出来。以往我国城市治理的相关研究，一方面侧重于城市规划与社会持续健康发展的分析视角，关注社会空间结构分化中的城市贫困及新社会群体的融入问题，并从社群意识来讨论城市中的经济形态与人文精神；另一方面侧重从治理体制机制角度，分析讨论条块关系对城市治理的影响、街道办事处的若干改革类型。还有很多研究者聚焦于超大城市，讨论了超大城市公共体系现代化中公共权力、公共政策供给与公共服务三部分的关系，归纳了精细化管理、数字界面治理、平台治理、敏捷治理、人感城市等理论范式的逻辑及基层治理重心下沉的实践路径。

  上述研究借鉴国外城市治理理论，从不同角度讨论了我国城市治理体制、政策机制以及新技术条件下社群参与的特点，在原创理论概念提炼方面做了很大努力。近年来，我国城市治理体制改革与智慧城市建设同期并行。新技术的引入改变了传统城市治理结构的层次和链条，也改变了政策过程中的信息输入和反馈机制，向系统内部输入了社情民意的大数据。这些改变在拥有巨量人口且产业、技术、信息等要素高度集中的超大城市身上体现得最显著。社情民意的输入与党的群众路线观点紧密相连。党组织对于科层体系内部的行政惯性、制度刚性具有调适、“纠偏”作用，在某些特定的程度克服了科层治理的内在缺陷。党的基层组织也是组织基层社会的关键节点。因此，拓展超大城市治理的研究应将中国的政治建设、城市工作经验传统与技术视角、管理视角综合在一起，下沉到城市基层单元的社会关系和治理操作面观察改革。本文拟采用政策过程的研究视角，将党政部门、企业、社会组织等多元主体纳入政策过程；结合案例既下沉到基层单元发现政策问题，也把基层问题上升、还原到整个城市治理体系以及政策运行的大系统之中来认识；说明新技术参与对超大城市治理过程中政策问题定义的主体以及政策过程机制的改变。这也是认识和理解数字时代超大城市发展与治理的政策价值，回答如何推动政策参与和基层协商，实现秩序与活力平衡的城市现代化的题中之义。

  我国超大城市由于地理区位、产业集聚以及资源禀赋等因素形成虹吸效应。一些城市人口迅速膨胀且保持高度的流动性，冲击了原有的以区划和户籍为边界的城市管理体制。这种冲击还叠加了新技术应用对当前政府治理变革的复杂影响。人口与技术二重因素，正在重新定义城市治理的范畴与功能。

  首先，新技术应用改变了城市基础设施运行的生态，创造了虚拟空间的治理新域。随着数字中国、智慧城市等国家战略的提出，以互联网、大数据、人工智能、区块链等数字技术为代表的新型技术革命，创建出数字社会的“新型基础设施”，形成了城市运行的虚拟空间；同时，数字技术成为基层治理的使能工具，为城市功能结构与治理水平的改进提供了必要的数据基础和技术支撑。

  其次，新技术应用削弱了政府信息垄断的权力，使城市治理主体与对象之间的关系趋向扁平化。数字技术使社会系统中的信息通道多元化，增强了信息的共享能力，从而削弱了组织与个体信息能力的等级分化，极大地拓展了个体表达的方式和空间。数字时代，每一个人都成为信息数据的生产者，汇聚成为现代城市中的信息流。以往城市中容易被遗忘的角落和人群，在新技术之下也渐渐平行地呈现在互联网之上。由此，数字技术挑战传统治理体制的本质是：新的技术方法改变了政府相对于社会公众的信息优势，削弱了政府的信息能力，增加了政策过程中公共参与的可能。公众对于城市的感知在网络上能形成社群共享议题乃至社会舆论，政府则更加需要主动去捕获、应对、管理城市中的信息流。

  最后，新技术应用增加了城市政策过程的交互性和复杂性，考验着公共部门管理数据和应用数据决策的能力。超大城市的人口规模无疑意味着城市中巨量的、潜在的、流动的数据。一方面，这一些信息涵盖了城市基础设施运行的全景数据，构成了公共政策制定的基础；另一方面，这一些信息也夹带着城市中个体的认知情绪、利益表达和期望，对政府的治理活动和回应能力提出了更高的要求。随着智慧城市建设的推进，很多超大城市政府都建立了城市大脑系统等数据平台来全面敏捷地监测城市基础设施的运行，整合了数字政府各领域各方面的政务服务系统，实现了数据共享下的协同高效管理与服务。同时还有一些城市将原有的市长热线，从电话端发展为融合电话、网络客户端、社会化媒体等多方面渠道的市民意见建议平台，吸纳城市中的群众诉求。智慧城市、数字政府侧重获取客观数据来预测社会需求，以党政主导、自上而下的政策过程为主；大量政策任务往往由政府职能部门设定，再层层传导到基层，由基层政府落地实施。吸纳群众诉求的政策过程侧重让更多社会公众的主观诉求进入政策议程，政策议题与政策方案的选择由社会公众自下而上提出，并经过多方面的协商最终确定。当新技术应用使获取以上主客观数据更方便快捷后，无论是从党的宗旨、群众路线的要求，还是出于对行政效能的追求，党政主导与吸纳群众诉求两方面的政策过程共融于城市治理体系成为必然。这将在范围广度上、议题深度上极大地增强党和政府群众工作的意见建议整合功能。

  面对基于群众诉求的政策过程，如何从城市大数据中提取正确的政策问题是实现有效治理的前提。除了分散的个体意见之外，应尤其关注的是一些共性的、代表性的诉求如何进入政策过程、如何在决策集体内部进行协商、怎么来实现政府与社会主体间的协商。在下文城市基层治理典型案例中，这类群体性诉求被大数据技术类别化、可视化，并被吸纳到政策议题选择的环节。这些个案比较集中地展现了当前超大城市治理的复杂问题及政策创新的特点，还原了基层治理中的社会需求。

  当前，超大城市通过技术赋能治理体系，形成了党政主导与群众诉求驱动、自上而下与自下而上双向互动的政策过程。理解这一过程，要还原到城市最基本的治理单元。党政主导的政策层层传导之后落地在基层界面；基于技术平台，自下而上发起的政策问题也来源于基层单元的社区和社群。这两方面的政策问题相互联系，结合起来撬动了城市治理体系的变革。因此，还原到城市问题源头、回到政策过程的起点来明确改革定义的政策问题，才能分析技术如何改变了政策系统，这也是理解技术与治理、技术与人本身关系的前提。

  超大城市治理的矛盾来源于城市功能结构运行中的阻滞。一般而言，城市功能结构最重要的包含生产、生活、生态三大方面，而交通、市政系统作为线状网络化的要素串联了这三大功能空间。我国超大城市发展中的“三生”（生产、生活、生态）功能结构往往是不平衡的，并且还存在很多城市功能和需求与基层治理体制和能力不适配的现象。如超大城市人口规模总量大，基层社区户数和人口规模也普遍偏大，存在很多超大型社区，这些社区的管理人员配比和服务水平难以满足群众需求。

  针对治理体制与能力方面的问题，一些超大城市逐渐开始调整功能设计，有计划地疏解城市功能和人口，分解超大型社区，对部分街区基础设施进行更新和补充，改善城市环境、交通系统，通过这一些举措来破解大城市病。除此之外，还有很多城市运用新技术平台的数据能力来支撑城市运行，吸纳群众诉求，提高基层管理的精细化水平。在交通、市政系统基础上，新技术支撑的数据平台成为串联、织密城市三生结构的新的要素系统，以动态的、交互的、复杂的网络化形态链接了城市的三生功能空间。一些城市治理体制的改革也突出向基层赋权，逐步建立上下互动的政策过程，增强政策的回应性。由此，超大城市治理的导向开始从注重经济稳步的增长速度向更加聚焦群众急难愁盼的民生福祉转变，从提升系统内部的行政效率逐渐转向公共服务的品质与回应性的改善（见图1）。

  笔者参与了北京接诉即办改革的相关调研，搜集了超大城市基层治理的一些典型案例。这些案例来自一些群众诉求量大、基层治理矛盾突出、潜在风险较高的城市点位。这些个案中既包括了群体性的民意，也综合反映了城市发展与治理中的政策导向，能够兼顾一般规律与个案的典型性、代表性，有助于分析超大城市治理中政策问题的性质及类型（见表1）。

  首先，这些典型个案有三个共性特点：其一，治理对象产权关系复杂，清晰界定产权归属难度较大；其二，治理对象是公共设施与服务，具有公共性或公益性，受益人与出资人分离，供给与需求难以匹配；其三，治理机制具有广泛的协商性，协商机制贯通体制内外之间和政府条块之间，涉及不同层级党政机关、国有或者非公有制企业、自治组织、社会组织等各方行动主体。

  其次，这些个案集中在超大城市基层街乡镇这一单元，治理主体主要涉及区级和街乡镇两级组织机构；同时市级职能部门、基层自治组织、驻区企业、社会组织也参与到了政策网络之中。技术平台与治理体制的层级结构相一致，贯穿市、区与街乡镇三个层次，通过信息系统的及时交换把社会需求收集上来，再把治理要求和行动下沉到基层。

  再次，绝大部分个案中的政策议题来自群众诉求。办理自下而上的群众诉求为超大城市治理范畴增添了新的、具体的内容。一般而言，群众首先关注的问题是基础民生性质的水、电、气和供暖问题，其次是社区环境、物业管理和垃圾处理，再次是吃、穿、用、行、医疗、教育、休闲等问题。群众对城市管理与服务的诉求有着明显的社区导向，也有着跨域、跨界、跨层级的特点，是对整个城市功能结构的反馈。这些群众诉求是新技术应用后政策系统新的输入信息，在归集政策问题时，有必要首先对这部分新的变化展开具体分析，以更全面地概括新技术参与条件下超大城市治理的问题。

  最后，这些个案充足表现了基层政府的职能。这部分职能主要是针对辖区内非流动人口的管理服务，侧重于社会管理、公共服务两方面。案例中这些职能体现在城市疏解、城市更新与城乡融合等方面的政策干预，政策目标是供给秩序与服务。在秩序维度，治理活动以实现社区为中心一定半径范围内的空间秩序、环境秩序、安全秩序、市场秩序为主；同时，在深层次上，城市秩序不仅是这些物理秩序，也是一种社会秩序和道德秩序。大城市容纳了复杂的社会关系及不同经济社会地位的阶层和人群，因此在秩序维度还包括建立干预、协调利益冲突的法律和法规、社会规则与协商机制。在服务维度，城市治理活动主要是完善城市生产与生活功能的市政基础设施与社区公共空间，具体项目如管线修复、房屋修理维护、疏解腾退、违建拆除后的空间修补、路面修复、闲置地块更新利用、停车设施改造、文体设施更新、补齐应急救助设施等基层治理民生事项。

  基于以上的典型案例分析，超大城市治理过程中的主要政策问题，来自党政主导与群众诉求驱动、自上而下与自下而上两个方面。

  超大城市治理议题与城市功能和结构调整的政策相关。从有关政策的发展来看，决策者定义的中心问题，是针对超大城市发展不平衡不充分的现状，如何基于人口结构和区域资源禀赋实现有效治理，这一问题包括四个层次。首先是通过城市人口控制和功能疏解解决大城市病的弊端；其次是通过资源和服务再分配，促进区域间均衡可持续发展；第三是通过政策创新，回应民生诉求；最后是通过技术工具实现流程再造，克服官僚主义、行政体制惯性，以部门协同和下沉基层机制提高行政效能。这四个层次分别对应治理的秩序、发展、服务、系统效能四个维度。

  对比而言，和群众关注身边社区不同，决策者往往是从城市功能调整的政策背景出发在基层重新配置公共资源。这种干预在本质上是超大城市内部区域之间城市化水平不一、各区域处于城市化进程中不同阶段的一种反映。城市发展不均衡以及城市内部不平等的问题，决定了超大城市治理的政策应有更鲜明的发展导向，即基于公共利益和公共价值来改进社会资源的配置效率，弥补区域发展的短板，缩小城市内部区域间的差距，实现城市的可持续发展。而实现发展和有效配置资源，取决于治理体系内部的系统性变革，尤其是完善以党的领导为中枢的基层治理体制，并提升干部治理能力。决策者乃至基层主要干部自身的检视、反思、学习能力与群众工作上的能力，是政策过程中很重要的反馈与内部调适环节。这种反馈与调适，确保了改革的连续性与稳定性，也打破了传统官僚制内在的保守性和自我强化趋向。

  依据行政区划和城市化水平分层，超大城市治理大体上面向四类地区——老城区、新城（仍在建设）区、近郊农村、远郊农村。其中农村地区有两类，分别是近郊的城乡结合部地区与远郊的乡村。远郊乡村大体保持了农业相关的生产活动，而近郊乡村已经被带入城市开发和产业高质量发展的进程，逐步社区化。

  群众诉求有一定的区域分化与时空差异特点。远郊乡村群众的诉求主要是农村生产生活的基础设施供给不足。近郊农村往往是城中村、城边村，在经历城市开发、土地流转后，群众的诉求主要围绕着集体经济收入分红以及村庄居住环境的改善等问题。城市方面，群众诉求的主要内容因城市区域开发建设的时间而异：在一部分开发较晚的地区，群众诉求大多分布在在规划的实现以及区域配套设施的完善；而在开发较早、相对成熟的区域，群众诉求大多分布在在基础设施的更新以及更高层次的服务与参与需求。

  群众诉求除了反映公共服务供给不充分的问题之外，还聚焦于社区周围的公共空间、公用设施以及它们能为社会成员带来的共享服务。这样一些问题归结起来都属于秩序与服务的政策维度。群众诉求定义的政策问题，是在基层社会人们的居住空间范围内怎么来实现公共资源的有效利用和分配。从案例情况看，大量集中的诉求长期没有办法解决的根本原因，是公共资源复杂的产权关系。产权在政府、企业、社区及居民之间的不清晰，往往使一部分公共资源闲置和浪费。随着居民法律意识、公共服务需求及期望的提升，这部分公共资源的有效利用逐渐被关注，但缺乏有效的自治规则。形成共识乃至合作机制，需要多方参与共同制定出处理问题的规则。这说明群众诉求中也包含了秩序与服务之外的参与维度，即群众如何更好地参与基层治理，以及怎么来实现基层治理多方协商共治的问题。

  综合上文中党政主导与群众诉求的双向政策过程，能得出超大城市治理问题合集的五个维度，包括秩序、服务、发展、参与以及隐含其中的系统效能。这五个方面的问题是超大城市治理与政策系统改变的推动力（见图2）。

  在厘清政策问题的环节，新技术应用扩大了政策议题的范围以及定义政策问题的主体，凸显了城市治理中资源配置的重要性。围绕政策问题的不同维度，技术要素辅助实现了党政系统内部业务的重组和流程的优化，并借助数据共享建立了跨部门协调机制；吸纳了社会民意于政策过程之中，并推动建立社会协商机制来调节资源再分配过程中的矛盾，从而形成一个政治系统、管理系统、社会系统有机联系、协同运行的城市政策系统。

  城市治理体制是国家治理体系的一部分，是城市运行的基本规范与组织架构。治理体制决定了政策系统的政治属性与机理。在我国城市管理体制建立之初，中国重构城市社会的基层组织体系，通过全面组织化来加强对城市社会的控制，形成了以单位制为主、以街居制和各类社会团体管理为辅的基层管理体制。

  改革开放以后，经济体制改革带来了体制内外、城乡之间的人口流动，资源、要素和产业也在市场机制下加速向城市流动和集聚。城市空间逐渐改变了原来单位制下的格局。随着社区建设的铺开，城市中原有的单位制为主、街居制为辅的基层管理体制逐步向社区管理体制转变。这种转变首先是基层管理与服务对象的范围逐步扩大、类型更加多元。绝大多数体制外社会成员的组织动员以及社会保障与服务等，脱离了原有单位回到基层社会中。但是，这部分群体的政治权利、社会权利与基层社区还没有建立起紧密联系；在这其中，还有相当一部分属于新社会阶层群体。不同的社会群体、多样化的诉求增加了治理问题的复杂性，迫切地需要基层社会的再组织化与整合。其次，这种转变使基层管理与服务的内容日益增加，群众对服务能力的要求慢慢地提高。在城镇住房制度改革以后，城市空间中商品房社区不断增多。商品房社区居民的权利意识、服务需求、组织能力都较强，对社区服务的专业性也有更高期望。另外，随着政府职能转变以及国有企业剥离社会职能，城市街道及社区又承担了大量从上级部门以及企业转移出来的行政事务。

  为了应对下沉的职责事务，尤其是填补、承接原有单位制转移出来的政治功能和社会功能，党的基层组织建设是完善基层治理体系、提升基层治理整体性的关键。党建引领基层治理既是一种政治要求，也有现实的迫切性。围绕城市发展中的问题，多地都建立起行业领域与行政区域相结合的党建管理体制，构建了资源共享互补、共商共建共治的机制。以基层党组织为关键节点，党的组织网络以及党领导的群团组织、统战团体，对基层社会生活的各领域、体制内外各方面的群体逐步实现全覆盖；通过完善基层党组织建设，在新的经济社会条件下再次把趋向原子化的城市基层社会组织起来。同时，为了更好地解决基层复杂问题、回应群众对美好生活的向往，以街道为依托，社区党建与单位党建、行业党建联系起来。街道社区以区域党建为机制，同辖区或社区内的政府职能部门、驻区单位交流协调辖区内社会管理的问题，同各类主体进行广泛的社会协商。

  依托技术平台，党的群众路线也有了虚拟空间的载体与工作方法的创新。在人口基数较大的社区实现自治方面，新技术参与的非消极作用显而易见。通过12345热线、线上留言板、社区app、微信群等多样化的技术方法，可以更广泛、更快速地了解居民的想法和需求，极大地缩短了党组织和群众的距离。基于群众诉求驱动，一些社区党组织还发明了诸如“四勤五清六联”“三包三转三上门”等有群众工作特色的方法，建立了线下议事厅、线上微信群、恳谈会、理事会等丰富多样的基层群众自治形式，回应居民的诉求。这些群众诉求从外部输入政治系统，在民意表达与基层协商过程中上下互动，不仅推动了基层治理体系的改革，也锤炼了基层干部的工作上的能力和作风。

  多地还建立了以服务基层为导向的党政督考机制，也赋予基层党组织对上级职能部门的调度权、对职能部门派出机构工作情况的考核评价与建议权，以及对多部门协同事项的统筹协调和考核督办权。这确保了基层党组织向上反映问题、沟通协调的有效渠道。综合以上各方面所形成的共建、共治、共享的基层治理格局，充足表现了党在城市现代化建设中的领导核心作用。

  相比于中小城市，超大城市的治理过程更广泛、更深入地运用了新技术方法来改进政府内部协同、政务服务等方面的工作。这是因为，首先超大城市作为地区经济社会文化的中心，聚集了相对充足的人力、财力与技术资源，有着相对超前的治理理念和保障条件。超大城市的承载能力也便于发挥新技术应用的规模效应，尤其是可以更好地利用大数据技术提高治理的智能化、精细化水平；其次，超大城市地域面积广、管理层次多、管理幅度大、治理情况相对复杂，迫切地需要政府运用新技术方法提高城市管理的效率。

  尽管有了前端技术平台的参与，但隐藏在后台的政府各部门之间行政流转环节及其复杂程度没有降低，而且由属地承担的责任不仅不会减少，反而有可能增加。针对这样的一种情况，与技术赋能并行，多地城市创新了基层治理的协同工作机制。

  以往城市治理中面临着两类权属困境，一类是产权关系复杂，另一类是行政职责权限模糊。这些困境本身无法在科层体系内部解决，需要借助党的组织体系优势来逆转行政命令与控制的方向，形成党政部门内部跨层次、跨部门、跨领域的协同机制。例如有的地方将基层综合执法领域的“街乡吹哨、部门报到”推广到基层治理，以基层党组织为中心，建立了基层街乡镇逆向调动区、市级政府职能部门的政策机制，并依托逆向考评监督上级部门、同级部门履职。这套机制在原有的行政系统中创设了下级政府向上反馈信息的渠道，为基层问题下情上达、争取上级部门的政策支持提供了途径，为改变“上面千条线、下面一根针”的运行逻辑提供了可能。此外，这套机制还包括建立部门间复杂性问题的议事协调平台，形成了以问题为导向的党政协同系统，以及中央与地方单位、行政机关与司法机关、政府与企业等主体间的协商途径。围绕基层群众的急难愁盼问题，各方主体与基层党组织、基层自治组织一同研究，整合辖区资源制定政策，回应基层群众的民意诉求。

  城市高水平发展要实现“三生”结构的平衡。这不仅需要改进链接城市系统的交通、市政等设施网络，还需要发挥数字基础设施的非消极作用。对既有城市功能的结构性调整，直接影响社会公众生产生活的每个方面。这些影响浮现在城市大脑的屏幕之上，但还有很多屏幕以外潜在的公共意见和需求。这些意见在治理体系中缺乏表达机制，就会溢出涌向互联网空间，形成社会舆论。因此，就城市治理的政策过程而言，尤其要在政策问题界定与方案形成的各环节中更好地吸纳公众意见，在政策执行及反馈中充分运用协商的方式来调节社会多元主体的利益诉求和矛盾。

  在多地实践中，12345市长热线都被作为党的群众路线和政府了解社情民意的重要载体，同时也是人民群众监督政府的渠道。这条热线从最初接听市民来电、解答公众咨询开始，逐步由便民电话发展成为具有救助服务、应急调度、风险预警、诉求派单等复合功能的工作体系。依托一网统管、一网通办的城市运行与政务服务系统，这条热线整合了分散在政府各部门的监督服务热线，接入了政务网站、客户端、微博、微信、抖音等网上群众意见建议反馈渠道，极大地扩充并提高了社情民意的收集范围与效率，增加了政策运行的社会敏感性。社情民意大数据平台与超大城市的基础网格相通，快速高效地进行信息监测、交换和分析。

  这些社情民意中反映的问题，一部分是诉求量大、矛盾突出、涉及民生福祉的议题。大数据使这些议题更为直观地呈现在决策者面前，进而推动政策创新，形成上文中的典型案例；另有一部分是分散在基层社区的、个体化的民意诉求。这一些信息显示在基层治理网格的数据地图里，通过党群组织、基层政府、自治组织、新闻媒体、社会组织、志愿者等多方参与的基层协商机制来优化服务、平衡多元利益诉求。基层协商机制通过公开的、理性的讨论，发挥了凝聚社会共识的政治功能，也发挥着教育、引导社会成员思想和行为的社会功能。

  基层协商可以“定分止争”、调解矛盾纠纷，也追求在源头上“止纷息诉”，实现良好的社会秩序。例如多地在基层社会矛盾的调解中运用“枫桥经验”，综合人民调解、行政调处、行业调解、司法调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式，建立一站式或专业性的调解中心，创立专业调解组织，并将调解下沉到城市基层的“微网格”治理单元。多地基层还以司法所、派出所、律师事务所为基础，联合相关行政职能部门、专业行业调解组织、社工、志愿团队和两代表一委员等社会力量，形成了社会矛盾纠纷预防调处机制，在城市基层社会发挥了兼顾法治精神与德治传统的治理功能。

  新技术创造了新的治理需求，也成为超大城市这一开放、复杂、巨大系统的治理手段。新技术更紧密地连接了政策系统的各部分，在政治、管理、社会等子系统内外建立了多方面的共享、链接、协同机制。定义政策问题、政策执行和政策反馈是自上而下的传统政策过程三个主要环节。新技术挖掘社会需求，在政策过程中添加了自下而上的另一条途径，即由政策反馈传导到政策问题与政策协商环节的新循环，重塑了政策系统运行过程（见图3）。这种改变有两个方面的意义：

  首先，新技术将政府数据采集、数据管理与治理需求结合在一起。相对于智慧城市建设，城市治理的改革更加凸显政策的回应性，也是通过新的技术方法挖掘社会需求。从需求端收集群众的意见建议，这是新技术条件下党的群众路线的新形式；使原本难以进入政策制定过程的基层社会服务需求，自下而上进入政策视野。如社区医疗、养老、公共交通以及停车等分散的公共服务需求，以往难以形成合力来推动政策倡导。用社会需求定义数据内容的方式增加了政策的敏感性和回应性，用技术方法推动了政府治理理念从单一管理向管理与服务并重转变。

  其次，新技术建立了双向交互的信息收集与反馈机制。在传统的城市治理过程中，政策系统与外部环境之间的信息交换往往是单向、单通道的。互联网、社会化媒体、自媒体的发展，突破了行政权力对信息的垄断，使公众可获取信息增加。公众也有了更多意见和情绪表达渠道。政府与公众的信息权力此消彼长。群众诉求的大数据平台可以看作是自下而上、由外及里的信息反馈与评价机制，也是政府主动捕捉民众思想意识与期望的一种手段。这一信息渠道和来源，拓展了政策问题定义以及政策反馈的主体，形成了自下而上的议题倡导。这样一些问题的解决往往还需要社会多元主体参与，通过协商来求得共识。政策协商与以往政府向社会公开征求意见的途径合并在一起，构成政策系统运行的新循环。

  技术要素的参与对党政部门决策过程的科学性、开放性和民主化程度有着深刻的影响。新技术显著地改变了城市政策过程的两端，即问题定义和评价反馈两个环节，以此来重新归集政策问题。由信息共享平台牵引，政府内部职能部门之间的跨部门协同机制在线上线下融合中建立起来，并在纵向上实现了“市→街乡镇”“街乡镇→区→市”等系统内部扁平化跨层次、逆向反馈的机制创新。这些改变在整体上优化了超大城市治理体系运行的机制，提高了治理效能。

  当前，新技术对城市治理的影响正在慢慢地显现。信息技术增加了城市功能结构的连接，也增加了治理的复杂性和风险性。无论是从技术与治理的关系、还是从技术与人的关系看，新技术都是从属的、工具性的。技术服务城市治理需要，但是新技术对政府治理和社会生活客观上还有一些负面影响。这就需要重视新技术应用的价值导向。民主、平等、公正、团结等社会价值的追求在未来超大城市治理中的重要性愈加凸显。新技术本身承载的效率、开放、共享等观念也在影响着公共政策导向，从而推动数字时代的超大城市治理更加开放透明，更加扁平化和精细化，更加关注城市居民，更加关注城市精神文化和价值体系。从技术应用之中寻找公共性，重新发现城市治理中的公共利益和市民精神，是推动数字时代城市治理现代化的要义。

  城市规划的初衷是为实现城市秩序。这里不仅指物理空间的秩序，还包括社会结构均衡与社会关系的和谐。城市发展受到经济规律的影响会产生一些“失序”现象，如城市空间的分化以及由此而来的公共资源配置的马太效应。城市内部经济发达或中心区域享受着丰富而优质的公共基础设施和服务。这些区域在政策过程中又有着较强的资源竞争能力，并且信息基础设施的数量和质量也都超过边缘区域，因而在数字时代的城市资源再分配中会占据更有利的位置，可能会加剧城市不平等问题。

  当前，一些超大城市将分散在各区各街乡镇的智能设备、政务服务平台与接诉端口统一集中到市级层面，形成了城市运行与社情民意的大数据库。这些改革往往是从市级层面向下推动，向上归集信息。基于一网统管、一网通办、一平台汇民意等改革举措，超大城市治理体系中已形成了一整套相对完备的工作流程和做法。当技术平台部分地替代了原有的行政传导环节后，政策过程越来越扁平化将是一种趋势。

  信息向上集中与扁平化的治理并不相悖。信息集中客观上发挥了系统监督和控制的作用。统一汇集到城市运行中心的信息与网格化管理紧密相连，强调属地责任，并督导基层政府及时回应民众诉求。由于监督和考核的压力，一些基层政府充分的发挥能动性，主动察觉缺陷、自主分流诉求。客观上，信息向上集中促进了城市基层建立分布式的民意征集机制。一些街乡镇及社区增加了网格员的职责，主动公布了受理群众诉求的各方面电话热线，一些社会组织参与矛盾调解时也引流了一部分诉求。

  基层分布式的回应机制是对上级政府控制的反映，也是对集中的平衡，是基层民主的实践发展。信息向上集中的过程，也是政府内部信息共享、政府信息对外公开的过程，为政府接受人民的监督创造了条件。基层协商以基层党组织为中心，加强了各层级党政部门之间、政府与社会团体之间以及社区居民之间的联系，也可以使基层政府更好倾听人民的意见建议。这些改变可以看做是集中与分散结合、集中与民主结合、上下互动的合作治理趋向，表现了城市治理的民主精神。

  数字时代的城市现代化更加需要从城市中人的需求出发，实现更包容、更可持续的城市发展。城市结构和功能的重新调整以及政府治理方式的改革，最终目的都是满足人民群众对美好生活的向往，实现以人为中心、促进人的全面发展的城市现代化。技术对人类生活方式的改变，要辩证地看待。一方面新技术让人们的社会活动脱实向虚，面对面的交集减少，隐身于城市虚拟空间；另一方面也缩小了人们之间通信距离、增加了社会生活各领域中意见表达的公共空间，让普通人的需求和想法从城市虚拟空间中浮现出来。以往一些研究关注了城市基层选举中政治冷漠的现象，而在经济社会领域、在城市社区导向的政策过程中，社会公众仍然是线上线下积极的参与者、倡导者与行动者。新技术条件在扩大公共参与之外，也提出了新的问题，即怎么样引导公民在城市治理中的有序参与，如何让社会公众更加积极地、理性地参与到政策讨论、监督政府乃至城市共治的实践过程之中。

  数字时代的城市治理方兴未艾。利用大数据等信息技术支撑超大城市治理有广阔的发展空间。当前大数据技术除了应用于数据采集之外，在预测方面还有待深入探索。预测功能将逐步提升超大城市政府治理的前瞻性和应急反应能力。为了更好地预测城市发展趋势，应把群众诉求与城市功能、服务规划结合在一起，提高各区域就业、养老、托幼、教育等基本公共服务的供给水平和城市治理的精细化、智能化水平。

  从本质上看，超大城市的治理始终围绕着城市内部“不平衡不充分的发展”这一根本问题。经济发展是城市治理的基础条件。城市治理离不开发展性的资源投入来实现基础设施建设和民生改善。政府在这些基础性、公益性领域承担着最主要的职责，是城市资源再分配的重要机制。然而政策干预对于产权模糊的公共资源也会失灵。管理复杂的、超大人口规模的基层单元，需要在规模较大的群体范围促进有序参与和合作。未来城市中的市民团体、社会团体在增加基层社会联系、参与基层协商以及公共价值讨论中也将发挥着重要作用。

  新技术改变了物理空间，也改变着社会关系，尤其是改变着治理体系中党与群众、政府与市场、政府与社会三组关系。新技术平台搭建了党和政府与市民群众之间沟通的桥梁。同时，随着治理重心下移以及基层治理复杂性和技术依赖性的上升，基层政府一部分专业性、服务性、社会性工作通过外包的方式引入社会组织、互联网公司、咨询公司来实现。这些社会组织和企业作为第三方机构参与到了基层治理需求分析、规划评估及协商等专业工作，形成了基层政府的外脑。基层政府与市场主体、社会主体的关系更加紧密，与第三方机构的合作日益增加。未来将有更多社会工作机构、律师协会等专业性社团加入基层多元共治的网络。

  公众参与城市治理可以让政策获得更多的社会认可与合法性基础，但是由谁来定义公共利益则成为政策过程中最大挑战。一些群众诉求有时仅能代表个人利益或者一小部分群体的利益，因此在分配公共资源的同时也存在代表性和分配价值的争议。城市政策更加需要从价值层面反思政策制定的导向，在政策协商中讲清公共资源分配的原则，倡导社会公正、社会团结的价值。在这个意义上，改革在技术与制度之外，还将重塑城市社会的价值观念和社会规范，激活社会资本与活力，引导基层群众自我管理、自我服务，这也是更深层次上城市治理现代化需要回答的重要命题。